信息公开是政府提供公共服务的核心内容之一,结合新公共服务理论中以公民为中心的基本观点,从政府、公共部门如何应对公共服务需求、何以产生公共服务动机、如何提供公共服务行为以及怎样考量公共服务绩效四个方面进行阐释,探索构建新公共服务视角下的信息公开问题分析框架,为我国服务型政府过程中的信息公开研究提供新的思路。
2008年5月,《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式施行。《条例》颁布旨在推进法治政府、责任政府、效能政府和服务型政府建设,发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,自《条例》施行以来,信息公开活动受到政府等公共部门高度重视,并在保障公民、法人和其他组织依法获取公共信息,提高政府工作透明度,促进依法行政等方面发挥了积极推动作用。
鉴于信息公开活动的广泛社会影响和重要现实意义,近十余年来研究者围绕信息公开的法规出台、法律保障、制度建设、组织实施、资源管理、公众效应等问题,从法学、社会学、政治学、管理学、经济学等学科视角开展了众多研究。信息公开首先是一项公共服务,是政府提供公共服务的最核心内容之一,但以往的研究较少从改进公共服务的视角,将公民置于政府治理体系的中心对信息公开进行分析和解读。因此,本文将在总结以往信息公开研究视角,提出选择新公共服务理论的依据及其理论核心;借鉴新公共服务理论的核心观点,构建新公共服务视角下的信息公开问题分析框架。
随着社会民主进程不断加速和信息公开条例的深入施行,不同学科领域的研究者将信息公开活动的价值描绘为:促进民主、保障公民知情权、制约公权力、防治腐败、提高行政效率、促使公务人员不断进取与创造、改进公民参与、维护行政主客体的和谐关系等不同方面。近十余年来,我国信息公开研究可梳理概括为以下四个方面:
进入21世纪,受到加入世界贸易组织和“非典”事件等影响,我国政务公开工作面临前所未有的压力与挑战,出台相关法律法规迫在眉睫。研究者指出《宪法》第2条第1款规定“一切权利属于人民”,信息公开即体现了一切权利属于人民的宪法原则。若政府不公开自己的活动,就是把为人民服务的权利变成不受授权者约束的权利。[1]而在民主的实质参与过程中,一方面要求参与人必须获知充分的相关信息,另一方面,保密又减少了公众可获得信息的质和量,使公民陷入了步履艰难的困境。[2]随着知情权理论和宪法条款中隐含的知情权被学者阐释后,档案法与信息公开的关系乃至矛盾又进入了研究者的视野,并成为《条例》颁布后关注的一个重点,章剑生(2008)、董近东(2009)、殷仕俊(2011)等均展开过相关研究,指出应对《档案法》适时修改,促使它与《条例》协调一致。
美国信息资源管理学家霍顿撰写的《信息资源管理》(Information Resources Management,1985)一书为面向应用的信息资源管理研究提供了重要基础,他认为信息是有生命的,其生命周期由信息需求确定,由信息生产、采集、传递、处理、存储、传播与利用等阶段组成。研究者认为信息需求的内容结构体现为“对信息主体的需求”和“对信息服务的需求”,二者对用户的满意度产生重要影响。其存在形式又可总结为获取信息的需求、发布信息的需求、信息交流的需求、信息咨询的需求等。[3]此外,研究者还将电子政务实践与当前的信息公开紧密联系,指出条块分割、缺乏联动等一些亟待改进的方面严重制约了信息数据贡献及电子政务效益的充分发挥。
2003年发生的SARS事件使政府危机管理与信息公开紧密联系,并成为一个热门话题。研究者从行政信息封锁的弊端和危机中信息公开的必要性等角度探讨这一问题。向良云等(2004)认为在混乱的危机环境中,组织条块分割,易导致部门与地区间的“信息隔离”,形成信息处理的瓶颈。[4]政府应对危机管理,亟待完善信息公开制度、改进信息传递环节,这些漏洞成为信息迟缓甚至垄断的重要原因。而滞后、不对称的信息又会导致寻租、设租等腐败滋生。目前,党政机关也开始意识到信息由被动到主动的公开是增强其公信力的重要手段,轰动全国的“”等事件即是例证。
信息公开既是一项制度设计,也是一种执政理念,对我国政府管理理念和行政方式产生了深远且积极的影响。仅依靠以往传统的自上而下方式,难以推动更开放民主的社会,政府和公民之间已经发展为服务与合作的关系,行政行为也被诠释为行政机关在公民的参与下所做的一种服务行为,[5]信息公开作为其重要前提,成为实现建设服务型政府的必经环节。政府信息获取主体的广泛性、获取方式的便捷性及获取客体的有效性成为服务型政府背景下信息公开的目标取向。[6]随着国外政府治理研究的深入,从这一视角开展的研究日益丰富。
以上几类视角又常相互交融,彼此包含。表1梳理了它们依托的学科基础、理论依据、研究变量等,以便更清晰的理解以往的研究脉络,进一步厘清不同研究视角的差异。
尽管信息公开涉及公众利益问题,但真正从维护公众利益视角的解读和研究却与新公共管理运动、公民权、公共服务、新公共服务等理论的发展及我国公共管理学科的快速成长密不可分。
回顾行政变革的理论发展,不难发现“新公共管理理论”(New Public Management Theory)已成为当今最引人注目的学说,它摒弃了传统政治学说的分析视角,转而从市场和经济学的视角出发,建构了一套崭新的行政理念。它以“政府官员为经济人”以及“政府有限理性”为基本假设,指出政府等公共部门应借鉴私营企业的做法,参与市场竞争,关注成本与效率,关注公共服务的顾客导向,以提供更透明化、回应性的服务。该理论彻底改变了以往的政府管理理论和实践模式,开创了新公共管理时代。但新公共管理理论无法涵盖政府实践中应体现的所有理念,由于过分强调向私营企业学习,就忽略了部门之间的本质差异,导致公平与公正、甚至腐败、伦理责任等问题。
丹哈特夫妇(Janet Denhard& Robert Denhardt)适时的对新公共管理理论进行反思,并提出:“当我们急于掌舵时是否正在淡忘谁拥有这条船?”,以丹哈特夫妇为代表的一批学者继而提出“新公共服务理论”(New Public Service Theory),指出应将公民置于整个治理体系的中心,政府的治理角色即是服务,并明确指出维护公共利益是政府的目标而非副产品等。[7]依据这一理念,新型政府的角色将是开放、可接近、回应,且能为公众服务与创造机会的政府。政府与公众的有效沟通,公众的有效参与将成为促进公共政策发展的重要动力。
正如夏书章所指出,“在传统公共管理与新公共管理之后,出现新公共服务运动并非偶然,不论不同理论观点差异如何,有一点可以肯定且不容忽视,即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质”。尽管新公共服务理论也未必阐释了一切公共行政理念,但这一理论致力于推动建立公民本位、追求公共利益为本的行政体系的核心观点,受到了当代社会的普遍认可。本文也将以此视角出发,梳理中国信息公开研究现状。
刘垣,2002;黄志玲,2003;章剑生,2008;董近东,2009;王少辉,2010;殷仕俊,2011
用户信息需求、信息生产、信息采集、信息传递、信息处理、信息存储、信息传播、信息数据
谢帧,2007;沈进城,2011;冉从敬,2010;姚江萍,2011,杨惠桃,2011
向良云,2004;冯兆辉,2005;张娟,2008;伍立宇,2009;陈力丹,2009;王明珠,2010;熊文婷,2010;郑立功,2010
朱庆华,2006;王勇,2008;谢巍,2010;蒋冠,2010;朱红灿,2011;邓淑莲,2010;段尧清,2010;曾宇辉,2011
结合新公共服务理论中政府以公民为中心、以公共服务为主旨、以维护公共利益为目标的基本观点,依据信息公开活动的特点,本文试图构建如下框架(见图1),从政府、公共部门如何应对公共服务需求、何以产生公共服务动机、如何提供公共服务行为以及怎样考量公共服务绩效四个方面来阐释信息公开的背景、动力、运行、效果,具体分析如下。
党的报告中提出,“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。通过公民参与、公开透明等手段提高公共管理水平和公共服务质量作为行政改革的趋势得到普遍认可。
中国的政府信息公开服务实践始于政务公开,而政务公开工作起步于村务公开。[8]早在1988年以河北省藁城县(现藁城市)为代表创立实施的“两公开一监督”①制度得到肯定与鼓励后,中央政府各相关部门陆续开始出台有关政务公开方面的规定。村务公开实践迅速扩大到镇务、警务、检务、厂务、政府采购等领域的公开。2003年,广东市在全国率先施行《广东市政府信息公开规定》,成为我国地方政府较早制定的一部系统、规范的信息公开法规文件。此后各地方政府陆续仿效,至2008年《条例》出台,信息公开工作已经开展了不少实践,这一过程中有两个重要事件,一是2001年我国正式加入世界贸易组织,作为世贸组织成员国,中国必须履行承诺规范信息公开,这一进程直接促动了条例的颁布,同时也使公众对信息公开的了解与意识程度明显提高;二是爆发于2003年的“非典”疫情,作为一个特殊的公共卫生疾病防控事件,从信息缺失、谣言四起、社会恐慌到公布信息、民心安定、秩序井然,“非典”事件让全民深深的体会到“信息透明”的重要价值。
至今,《条例》已施行多年,研究者逐步围绕污染源监管与环境治理、省级政府财政信息[9]、地市级行政单位信息、高等院校的校务信息等不同领域的信息公开展开了探索。例如,北京师范大学某博士生向环保部申请公开“全国持久性有机污染物调查”结果遭拒,市民起诉南阳市信访局“三公”经费不透明等众多个案和引发媒体的关注,都说明公众对信息公开的意识与需求不断增强,成为推动政府完善公共服务的重要动力。
公共服务动机是一个多维度的抽象概念、是个体难以描述的内在心理过程,会随时间迁移而变化且在不同的机构中表现各不相同,其构成维度中“对公共利益的承诺、社会公正、公民责任”等的描述,[10]揭示出推动公共服务的个体动因或障碍。
针对信息公开而言,有研究者认为它是政府的“输出式民主”,即一种主动的民主行为,有赖于行政公务人员转变传统的保密思想,向规范有序、公开透明、便民高效的服务行为转变。但目前还存在诸多问题,包括:信息公开态度不坚定,多有顾虑观望现象;敏感信息公开程度差,常采用模糊化和规避的方式处理;信息公开进程缓慢,公开程度极低,与公众要求相距甚远[11];信息公开网站交互性差;公开数据信息不准确等众多问题。探其究竟可以发现:公务人员观念滞后、不了解世界各国信息公开潮流、对信息公开认识狭隘片面等因素成为他们不愿积极履行政府职能和公共职能、阻碍公共生活“民主化”的重要原因。
尽管存在上述问题,《条例》的颁布还是体现了现代行政法治的服务宗旨和便民理念,如37条规定:教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电等与人民利益密切相关的公共企事业单位在提供公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行。将众多公共服务性的企事业单位信息纳入公开范畴,充分体现了当代行政管理的服务理念。各地政府也纷纷将信息公开纳入到加强服务型政府建设、推进行政管理体制改革工作之中,为公务人员落实信息公开提供了动力保障。
回顾《条例》细则可见,“依职权公开”和“依申请公开”是《条例》的主体内容,也是政府、公共部门日常信息公开活动的主要内容,而组织实施、制度建设、监督与救济都是对两类公开活动的保障与辅助。
在《条例》框架下,地方政府和国务院下设机构等对《条例》做了进一步解读与落实,包括设置专门负责信息公开工作的机构、制定信息公开工作指南或规范、建立信息公开保密审查制度、对涉及财政预决算信息的公开管理、发布信息公开工作年报、建设信息检索与服务功能更完备的网站、完善信息服务基础设施、提供多样便捷的依申请公开渠道、对拒绝公开信息做出充分且合理解释、落实信息公开考核与责任追究制度、对信息公开活动中的公民举报提供保障、完善信息公开的长效机制等方面。
对应政府信息公开行为,公众表现出不同的反映,他们会依据对信息公开后的感知价值、对信息公开前的预期价值、政府形象等因素形成对政府信息公开满意度的评价。[12]此外,公众对信息的需求也会影响他们的感知价值,不仅如此,他们对政府或公共部门的价值目标、组织结构、行政机制、决策机制、人员素养、工作特点等形成的印象及产生的心理反馈也都会影响对信息公开工作的反映。总之,信息公开活动不仅是对信息本身的整合、开放、共享与利用,更是引发公众对政府或公共服务部门关注、信任、理解与支持的重要因素。
与以往公共管理理论不同,新公共服务理论扬弃了它们注重绩效评价的观点,指出应重视人而不是重视效率。但也有研究者质疑新公共服务理论过分强调民主的价值,容易导致行政效率价值受到忽视,成为理论中的明显缺憾。毕竟,理论中提出的追求公共利益,服务于民的行政理念是否落实,还需考察其实效。
研究者自《条例》实施,即开展了这一实践。研究者对信息公开活动的实施效果做了大量的考察,如利用网上搜索、公开出版物检索和依法申请等途径获取31个省级行政单位行的政收支透明度、人大财政透明度信息,并进行评估[13];针对国务院下设43个机构和30个省、区、市政府等行政单位,运用发起信息公开申请、网络检测、实地调研等手段,形成的行政透明评价报告[14];依据依申请信息公开诉讼案的依照诉因、信息类型、原告身份、被告纵向分布、案件发生区域、受理、审判等进行分析,指出《条例》第23条是行政主体拒绝公开信息的主要挡箭牌、行政复议程序制度闲置等问题。
此外,各行政主体发布的年报和开展的绩效评估等活动也系统反映出其公共服务绩效。尊龙凯时人生就是博官网登录如上海市政府开展了信息公开绩效评价,设计了包含基础工作、主动公开、依申请公开、市区县互评、其他工作等5个一级指标和41个具体评价条目的指标体系。此外,实践者和研究者还对政府信息公开效果、信息公开门户网站、信息公开公众满意度、信息公开指数等方面给予了关注,通过将信息公开与行政效能监察、政府绩效评估相结合,[15]探讨促进公众利益保障,提高公共服务绩效的途径。
列宁曾说过“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。人民行使管理国家的权力,是以对公共事务的充分了解为基础的。目前政府作为国家信息资源的最大拥有者,已掌握全社会信息总量的大约80%,这些信息常比一般信息更有价值,也直接关系到国民经济与社会发展的状况与水平,因此,加强对信息的整合、共享与利用已经成为新时期信息资源管理的关键,推行政府信息公开也成为世界各国的普遍趋势。
随着我国服务型政府建设的深入和政府民主化进程的推进,政府对深化信息公开活动不断提出新的要求,但由于我国对现行文件信息的公开和利用工作起步较晚,公开范围相对较小、形式相对单一、公开总量相对偏低,与公众极大的关注与热情相比,公开实践还有待推进。在此背景下,结合新公共服务理论的思想要义对国内研究进行梳理,对推进公共管理学科视角下的信息公开研究、提高信息公开工作认识具有重要意义。正如台湾大学黄锦堂教授所言,通过信息公开,政府积极提供各种信息,公民积极参与决策,实现构建“新公共服务”之治理模式。[16](任之光梅红)
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