作者：项久雨（教育部“长江学者”特聘教授，武汉大学马克思主义学院教授、思想政治教育研究院研究员，长江大学、喀什大学、西南政法大学讲座教授，马克思主义理论与中国实践协同创新中心研究员）

　　【摘要】在全面建成小康社会的过程中，所谓“管不住”的重难点问题主要包括经济发展质量和效益不高问题、深度贫困地区脱贫及返贫问题、重点地区的环境污染问题、社会保障兜底机制不健全问题等。为管住这些重难点问题，党和国家通过贯彻实施新发展理念、实施精准扶贫精准脱贫基本方略、深入实施三大污染防治行动计划以及健全社会保障兜底机制，从而决胜全面建成小康社会取得决定性成就。

　　党的十八大以来，以习同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局的角度出发，提出了“四个全面”战略布局，其中全面建成小康社会作为“四个全面”战略布局之一，是党向人民群众作出的庄严承诺。为确保全面建成小康社会，管住经济发展领域、脱贫攻坚领域、生态领域、民生领域等存在的重难点问题，习提出了一系列的工作要求与重要遵循。

　　我国在全面建成小康社会的过程中，存在着所谓“管不住”的难题，给全面建成小康社会带来障碍，因此，必须精准识别所谓“管不住”的难题，才能从根源上予以解决。

　　首先，所谓“管不住”的经济发展质量和效益不高难题。党的十八大后，随着我国经济发展进入新常态，经济发展面临新的难题。制约我国经济发展质量和效益提高的因素主要包括以下几点。其一，转变经济发展方式、调整经济结构任务艰巨。中国作为发展中国家，要改变经济发展中注重规模速度、注重要素投入量扩张的方式任务艰巨。其二，产业结构不合理问题依然存在。在产业结构的调整中，高科技产业、低耗能等新兴产业还有待发展，高污染产业仍然存在、制造业发展不强问题仍需改变。其三，因城乡区域发展不平衡不协调不可持续导致的经济发展质量和效益不高问题仍然存在。其四，实体经济发展水平仍有待提高。从目前来看，我国实体经济发展水平较弱主要与劳动力成本上升、土地成本上升以及资源、环境约束趋紧所造成的回报率下降等因素有关。其五，创新能力不强。由于我国科技创新能力不强，制约科技发展的体制机制障碍依然存在，因此，科技创新对经济发展质量和效益的贡献率还不够高，加上我国经济发展中对资源和低成本劳动力等要素的依赖较强，亟需转换经济发展动力。

　　其次，所谓“管不住”的深度贫困地区脱贫及返贫难题。深度贫困地区的脱贫问题主要表现为“三保障”和饮水安全短板问题。一是义务教育阶段贫困家庭孩子辍学问题。义务教育阶段贫困家庭孩子因不想上学和上不起学两种因素所导致的贫困代际传递现象依然存在。二是看不上病和看不起病问题。由于深度贫困地区地理位置偏远，交通等基础设施不健全，医疗设施、医疗条件滞后，基本医疗保障不完善，医护人员专业能力不足且人员较少，群众经济条件差以及卫生健康意识薄弱等因素导致的看不上病与看不起病的问题仍未解决。三是部分贫困人口住危房问题。危房改造由于涉及房屋改造技术问题，部分地区由于地理位置特殊，需要解决气候、民族习俗、资金、贫困地区房屋改造的对象划分等问题。四是贫困人口饮水安全问题。饮水安全问题主要包括深度贫困地区的水质问题、缺水问题以及保证饮水安全的配套措施不到位问题。另外，深度贫困地区的返贫风险主要包含四个方面：少数地方政府存在的官僚主义、导致的脱贫不彻底；有的贫困群众自身在脱贫过程中内生动力发展不足；政策扶持不持续，返贫机制建设还不够完善；重大疾病。

　　再次，所谓“管不住”的重点地区的环境污染难题。重点地区的环境污染问题主要包括大气污染、水污染以及土壤污染。重点地区的大气污染主要集中在京津冀及周边、长三角地区、汾渭平原等重点地区出现的细颗粒物和臭氧污染。这些地区由于在产业结构、能源结构、运输结构、用地结构方面存在不合理以及需要优化升级的问题，因此，仍存在重污染天气，影响环境污染治理的进程。水污染问题主要包括重点地区出现的黑臭水体、污染严重水体以及不达标水体问题。黑臭水体主要集中在城市，由于对黑臭水体的治理缺乏系统思维，治理模式不合理等导致城市黑臭水体仍然是影响城市人居环境与城市形象的重要制约因素。当前土壤污染问题亟需解决的是危险废物、医疗废物的收集处理问题以及新污染物治理问题。

　　最后，所谓“管不住”的民生保障领域突出难题。从目前来看，民生保障领域突出的问题主要表现在社会保障兜底机制还不够健全。从群体来看，针对我国一些特殊群体，即对那些失去自我发展能力的人群，党和国家实施社会保障兜底机制来确保他们摆脱贫困。但是，当前我国社会保障兜底机制还不健全，包括社会救助制度体系建设还不完善，社会救助的综合格局还未形成，在制度监管、政策落实等方面还需要进一步优化。社会保险制度包括新型农村养老保险制度与新型农村合作医疗制度的制度监管、制度落实及政策的可持续性方面还有待进一步完善。社会福利制度包括老年人福利制度与儿童福利制度等，社会福利制度在对这些特殊人群的关爱与保护方面还需要做进一步努力。此外，社会政策托底机制本身在落实的过程中也存在短板，比如，社会政策托底的对象识别问题，托底政策的可持续性问题，社会政策托底机制落实过程中存在的骗保和养懒问题等。

　　在以习同志为核心的党中央坚强领导下，党和国家统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，贯彻实施新发展理念，管住了经济领域、脱贫攻坚领域、民生领域、生态领域等存在的难题，决胜全面建成小康社会取得决定性成就。

　　第一，贯彻实施创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，管住经济发展质量和效益不高难题。其一，以新发展理念管住科技创新能力不强难题。党和国家把创新置于新发展理念的首要位置，强调以提高创新能力作为驱动经济发展的第一要素，深入实施创新驱动发展战略，依靠科技创新转换经济发展动力，提高经济发展质量和效益。2015年3月，出台了《中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，解决了制约科技发展的体制机制障碍。其二，以协调理念管住发展中的不平衡不协调不可持续问题。为解决发展中不平衡不协调不可持续导致的经济发展质量效益不高难题，党和国家重点强调协调的发展理念，继续推动东部率先发展、西部大开发、中部崛起和东北振兴区域发展战略等，重点解决城乡、区域发展不协调问题，促进城乡区域平衡、包容、可持续发展，缩小城乡居民收入差距，推动我国经济高质量发展。2018年11月，出台了《中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，从机制建设、政策扶持、社会力量协助等方面促进城乡区域协调发展。其三，以新发展理念管住粗放的经济发展模式。为转变经济发展方式，调整经济结构，促进产业结构合理化发展，党和国家坚持贯彻新发展理念，深入实施扩大内需战略，推进供给侧结构性改革，把我国人民群众需求作为行动导向，促进消费与投资的有效结合。同时，优化经济结构，推动数字经济等新兴产业深化发展。其四，以新发展理念管住实体经济发展不足的问题。实体经济作为中国经济发展的命脉所在，大力发展实体经济对提升中国经济发展质量和效益，降低金融风险具有重要意义。2018年7月，出台了《十七部门关于大力发展实体经济积极稳定和促进就业的指导意见》，重点提出了大力发展实体经济，减少金融风险，更好保障和改善民生。

　　第二，坚持实施精准扶贫精准脱贫基本方略，管住深度贫困地区脱贫及返贫难题。具体来说，在义务教育方面，党和国家为解决贫困家庭孩子的辍学问题，实施了精准化教育扶贫方略，阻断贫困的代际传递。此外，我国形成了政府主导、学校与社会共同参与的资助政策体系，拓展了进城务工人员子女的就学渠道，加大了对乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设工程支持力度，保障贫困家庭孩子不辍学。从实施效果来看，根据教育部公布的数据，截至2020年11月30日，“全国义务教育阶段辍学学生由台账建立之初的约60万人降至831人，其中20万建档立卡辍学学生实现动态清零……”

　　基本医疗方面，为了补上全面建成小康社会的短板，党和国家实施了精准的健康扶贫战略，强调因户因人因病精准施策。一方面，加大开展关于爱国卫生运动等宣传教育活动力度，从源头上破解疾病产生的风险，改善人居环境。2020年11月，国务院印发了《关于深入开展爱国卫生运动的意见》，从党和国家的角度高度重视并解决影响贫困群众健康的长期性与全局性问题。另一方面，全面落实健康扶贫工程“三个一批”行动计划，解决看不起病的问题。针对看不上病的问题，措施是重点提高基层医疗服务能力，改善深度贫困地区的医疗卫生机构设施条件。具体来说，通过政府扶持、对口帮扶与社会力量的积极参与等，加强县乡村医疗卫生机构建设与人才培养，提高基层医疗人员的服务能力。从政策实施效果来看，2020年11月20日，国家卫生健康委副主任李斌指出，累计使近1000万因病致贫返贫贫困户成功摆脱贫困，累计分类救治1900多万贫困患者，贫困地区县医院收治病种中位数已达到全国县级医院整体水平90%。

　　住房安全方面，为解决部分贫困人口仍住危房的问题，党和国家实施了精准化的帮扶措施，从项目、资金、人力调配三方面着手，逐村逐户推进改造。确立重点的扶持对象，将四类重点对象，且对处于C级和D级危房的贫困户进行重点帮扶，同时加大了政策、资金等的倾斜力度。此外，2020年3月，住房和城乡建设部发布通知，决定开展脱贫攻坚农村危房改造挂牌督战工作，加强了对于危房改造的实施力度。2021年2月25日，习在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲线万贫困群众的危房得到改造，累计建成集中安置区3.5万个、安置住房266万套，960多万人‘挪穷窝’，摆脱了闭塞和落后，搬入了新家园。”

　　饮水安全方面，为了管住深度贫困地区的饮水安全问题，党和国家实施了精准化水利扶贫方略，从政策支持、资金扶持、技术帮扶等方面保障水利扶贫的精准化实施。一是加强对贫困群众饮水安全卫生教育，提高贫困群众饮水安全意识与健康意识，减少地区性疾病的产生。二是对于水质有问题的贫困地区加强安全改造，提升饮水保障的供应能力。三是强化责任落实，通过组织专业的指导团队、给予技术服务与技术培训等形式，指导深度贫困地区特别是建档立卡贫困村中的贫困人口的农村饮水安全项目建设。四是突出了管理管护，防止因为管理不到位而导致农村饮水安全易反复、不稳固问题的出现。根据2020年8月22日《人民日报》公布的数据，截至2020年7月底，全国共提升了2.56亿农村人口供水保障水平，解决了1710万贫困人口饮水安全问题。

　　管住深度贫困地区的返贫风险难题。为管控住深度贫困地区的返贫风险，一是加大了对政府工作人员的作风建设，解决、官僚主义问题。从党纪法规、道德规范两个方面增强政府工作人员的责任感与使命感。二是提升贫困群众内生发展动力，由输血式扶贫向造血式扶贫深入推进，增强贫困群众自我发展能力。加强贫困地区的可持续产业扶持力度，保障贫困群众有可持续发展的能力，由摆脱贫困向共同富裕靠近。三是加强了防返贫监测和帮扶机制。通过制度化建设来保障扶贫的常态化发展，最终实现相对贫困人口脱贫。

　　第三，深入实施三大污染防治行动计划，管住重点地区的环境污染难题。为管住重点地区的环境污染问题，党和国家坚持战略思维。以习同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，把生态文明写入了宪法。印发了《中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，出台了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等专项行动计划，来确保重点地区环境污染问题的解决。

　　在治理理念上，坚持系统思维。党和国家突出精准治污、科学治污、依法治污。精准治污主要表现在治理对象、治理手段的精准化，重点解决大气污染中的细颗粒物与臭氧污染，着重解决水污染领域出现的城市黑臭水体，土壤污染中出现的危险废物、医疗废物、新污染物。科学治污主要表现在依据科学的技术手段与科学的思维来引导污染防治工作。以人工智能、大数据等新技术手段为支撑，实现污染防治与科学治理相结合，科学高效地解决大气、水、土壤三大领域的污染防治问题。依法治污主要表现为我国在解决重点地区的环境污染问题时，建立健全污染治理的法律法规体系与制度体系，利用法律的刚性约束治理污染防治过程中出现的难题，用法律惩罚与威慑的力量治理环境污染。

　　在具体的治理手段与方法上，坚持以问题为导向，具体问题具体分析。为打赢污染防治攻坚战，党和国家实施了大气、水、土壤三大污染防治行动计划。在大气污染防治方面提出了坚决打赢蓝天保卫战，对三大污染源工业、燃煤、机动车作为重要的治理对象进一步加强治理。同时，突出对三大污染源的治理与我国工业结构、能源结构、产业结构、土地结构的调整相结合，从根源上解决我国大气污染问题。在对水污染的治理中，坚持系统治理，同时重点突出对黑臭水体的治理力度。土壤污染防治方面，突出对危险废物医疗废物收集处理以及新污染物治理。从实施效果来看，“十三五”规划纲要确定的9项约束性指标和污染防治攻坚战阶段性目标任务超额圆满完成。

　　第四，健全社会保障兜底机制，管住民生领域突出难题。民生领域的突出难题主要是社会保障兜底机制不健全，为管住民生领域突出难题，健全社会保障兜底机制，从社会救助、社会保险、社会福利三方面着手来解决。完善我国社会救助的制度体系，印发了《社会救助兜底脱贫行动方案》的通知，聚焦特殊群体，坚决打赢社会救助兜底保障攻坚战；印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，进一步建立健全分层分类的社会救助体系，促进社会力量参与，尽最大可能满足失去自我发展能力的人群的生活需求。重点做好社会保险扶贫工作，印发了《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》，落实国家“十三五”规划的内容，织密扎牢社会保障“安全网”。此外，为彻底解决因病致贫、返贫问题，完善了大病兜底保障机制，同时实现了全部贫困人口都纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助保障范围。完善儿童福利关爱保护制度。国务院印发了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《关于加强困境儿童保障工作的意见》，从国家层面大力推动儿童福利制度的完善。

　　从社会政策扶持来看，为解决托底性民生保障制度的建设问题，精准解决托底对象的识别问题、托底政策的可持续性问题以及出现的骗保和养懒问题，一是实施了精准化的识别措施，通过访谈、社会调查，借助人工智能、大数据等现代信息技术，加大了对现有数据的精准化处理，摸清了需要政策托底的具体人数和对象；二是针对托底政策的可持续性问题，主要加强了社会政策托底的制度化建设，坚持建立并健全可持续的政策托底机制，将社会政策托底机制建设与我国乡村振兴政策相结合，建立解决相对贫困的长效机制；三是针对骗保和养懒问题，通过法治建设与道德建设“两手抓”的方式，加大柔性治理与刚性治理的力度。

　　【注:本文系国家社科基金重大项目“建立不忘初心、牢记使命制度研究”(项目编号：20ZDA020)阶段性成果】

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